巴中市人民政府办公室关于公路养护市场化改革的实施意见

巴府办发〔2017〕78号

各县(区)人民政府、巴中经济开发区管委会,市政府各部门、直属机构,有关单位:

  根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)、《财政部 交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号)、《交通运输部关于印发“十三五”公路养护管理发展纲要的通知》(交公路发〔2016〕96号)和《四川省人民政府办公厅关于进一步促进普通国省道建管养运协调发展的意见》(川办发〔2016〕54号)精神,结合我市实际,现就推进公路养护市场化改革提出以下实施意见。

  一、总体要求

  (一)总体思路。以建立公路养护市场体系为核心,围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”的基本要求,按照“政府购买服务”的原则,建立以基本公共服务保障为主、财政事权和支出责任相适应的公路养护管理和资金投入机制,更好地发挥市场在资源配置中的决定作用,努力构建安全畅通的公路网络、公众满意的服务和高效可靠的保障体系。

  (二)基本目标。2017年制定公路养护市场化改革试点方案并报市人民政府审定,2018年开展公路养护市场化改革试点工作,2019年完成试点并总结成果,制定具体实施方案。2020年全面实施公路养护市场化改革,基本建立政府与养护市场合理分工的公路养护运行机制,初步形成公开透明、开放有序的养护市场,基本实现公路养护市场化。

  二、明确工作职责

  (三)责任主体。市人民政府是普通国省干线公路养护市场化改革的责任主体,负责明确普通国省干线公路中市、县(区)的财政事权和支出责任,委托县(区)政府管理普通省道公路工作,负责研究和解决养护市场发展中的重大问题,落实资金、人员、政策等要素保障,确保改革工作持续稳定、高效推进。县(区)人民政府是农村公路养护市场化改革的责任主体,负责研究和解决农村公路养护市场化改革中的重大问题,发挥乡镇人民政府、村民委员会和村民作用,落实好资金、机构和人员,实现农村公路养护“三落实”。

  (四)工作主体。市交通运输主管部门是普通国省干线公路养护市场化改革的工作主体,县(区)交通运输主管部门是农村公路养护市场化改革的工作主体。要逐步整合现有公路养护、公路交通执法、收费等管理职能,建成精简高效、运转规范、管理科学的公路管理机构,统筹推动养护管理转型升级。

  市、县(区)交通运输主管部门负责执行国家有关公路养护管理的法规、规章、政策和技术规范;负责公路养护市场化改革的制度建设;负责养护市场结构与规模分布规划、养护企业信用评价等工作,切实维护全市公路养护市场秩序。

  (五)实施主体。市、县(区)公路管理机构是养护市场化改革的实施主体,是公路行政管理权力延伸的载体,依据国家法规和政策规定,负责对养护企业进行政策指导、行业管理、监督服务;参与养护行业运行管理,组织协调养护市场运作,履行业主职责,管理公路资产;负责招投标养护、合同管理、现场管理、投资控制、质量安全与进度控制、项目验收评价等工作。

  市公路管理机构负责组织实施普通国道招投标养护,委托县(区)公路管理机构实施普通省道公路招投标养护。县(区)公路管理机构负责组织实施辖区内县道公路的招投标养护,指导乡、村道路的招投标养护。乡镇人民政府、村民委员会分别负责组织实施辖区内的乡、村道公路招投标养护。市、县(区)公路管理机构负责贯彻执行公路养护管理的法规、规章、政策和技术规范、规程,执行公路养护市场管理有关规定,负责普通公路公共服务管理与指导,发布养护市场信息,承办上级交通运输主管部门及公路管理机构委托的其他事项。

  (六)建立协作推进机制。按照“统筹部署、分级负责、坚持标准、协同推进”的原则,建立改革工作机制。各地各部门要高度重视公路养护市场化改革工作,树立现代公路管理理念,住房城乡建设、规划、水务、农业、林业、旅游、工商、税务、公安、发展改革、国土资源、人力资源社会保障等部门要加强协作配合,统筹协调解决公路养护市场化改革的具体问题,合理确定发展目标,抓好相关任务落实,做到各负其责、齐抓共管,切实凝聚公路养护发展合力。

  三、完善工作机制

  (七)实施管养分离。坚持“统一领导、分级管理、责任明确、有路必养”的原则,建立“市管国道、委托县(区)管理省道、县(区)管理农村公路”的公路管理体制,将公路管理职能与养护生产职能分离,公路养护的行业管理职能由公路管理机构承担,公路养护的生产职能由养护企业承担。

  (八)建立制度体系。建立完善养护项目法人责任制度、投资决策与保障制度、养护工程招投标制度、质量管理制度、工程计量与验收制度,规范招投标文件及养护合同文本编制等,从依靠行政管理转变为依靠法律管理,利用价格机制达到供需平衡的市场状态,保障养护市场有效运行,实现效率最大化,创造公开、公平、公正的市场环境。

  (九)培育市场主体。公路养护企业是公路养护的生产主体。市、县(区)公路养护管理机构负责依法采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式确定养护企业,鼓励社会机构进入养护市场。对养护企业严格实行准入制度(在未全面建立健全养护市场准入机制之前,凡具有公路工程相应等级资质的施工企业均可参与全市公路养护工程投标)。明确公路养护企业市场退出条件,建立完善公路养护企业市场退出机制,规范养护市场管理。

  鼓励通过健全社会保障等系列配套政策,采取“老人老办法,新人新办法”、内部市场化、模拟市场化等过渡方式,引导县(区)公路应急保通中心(站)或基层养护作业单位逐步向独立核算、自主经营的企业化方向转变,成为专业化的公路养护企业,跨区域参与市场竞争。

  (十)有序开放市场。逐步取消不适合公路养护事业发展的限制,将公路养护领域适合的事项从政府直接提供转为向社会购买服务,有序推进公路养护领域向市场开放。

  普通国省干线公路养护工程先在市内形成市场,条件成熟后,再向市外开放。农村公路养护工程结合辖区实际情况,因地制宜,分类推进,其专业性养护工程、应急养护工程和县道日常养护参照国省干线养护方法交由市场进行养护,村道公路的日常养护鼓励由沿线村民负责,采取个人、家庭分段承包等方式实施,并按照贫困优先、优胜劣汰的原则逐步建立相对稳定的群众性养护队伍,建立群众共同参与的农村公路管理养护新机制,降低养护成本,解决贫困群众脱贫增收问题。

  普通公路养护工程达到招标规模的应依法招标,突发事件、紧急抢险、战备需要等特殊公路养护工程项目按照《四川省抢险救灾工程项目管理办法》等规定进行。

  (十一)稳定财政投入。普通国省干线公路养护管理资金主要由中央、省级财政预算安排,不足部分纳入市级财政预算。农村公路养护管理资金纳入中央、省、市级财政补助,不足部分纳入县级财政预算。按照“市管国道、委托县(区)管理省道、县(区)管理农村公路”的公路管理体制,委托县(区)管理的省道管理费用由市公路管理机构核算,经市交通运输主管部门审查后由市级财政划拨到县(区)财政。各县(区)交通运输主管部门会同财政等部门制定省道及农村公路养护资金管理使用办法,会同县(区)人力资源社会保障等部门制定人员安置办法。拓展筹资渠道,统筹运用各类投资基金、专项资金、地方政府债券资金,鼓励以公路沿线设施收益分成、沿线资源开发收益共享、养护企业税费返还等方式筹措养护资金,加大公路养护投入力度,积极探索建立适应公路事业发展的市场融资方式,鼓励引导社会资本参与公路养护。

  (十二)优化投入方式。建立以公路技术状况为依据的日常养护预算申请和决策机制,根据市场规模、市场类型,结合技术规范和养护定额,综合考虑公路里程、交通量、技术等级、路面结构、单位养护成本以及自然条件等因素编制公路养护资金预算,分配养护资金,并根据条件变化适时调整,使资金使用公平合理。公路大中修、水毁修复、应急保障等养护工程按照项目工程量预算专项资金。规范公路养护经费和专项资金的分配使用,加强监督管理,确保专款专用。健全资金使用绩效考核制度,依法加强审计监督,切实提高资金使用效益。

  四、狠抓工作落实

  (十三)精心组织实施。市、县(区)按照“先试点总结经验,再稳步推进实施”的办法,以严谨科学的态度制定方案,探索创新机制,稳步推进改革进程。在市场未全面建立和完善的情况下,设置改革过渡期,实行“老人老办法、新人新办法”稳步推进,保障现有养护人员的切身利益。加强人才保障,大力引进和培养专业人才,建立人才成长激励机制,促进管理队伍精简精干。依法依规、大力推动、全面摸清资产状况,做好资产划转工作,保护国有资产不流失,集体利益不受损害。

  (十四)强化目标考核。建立完善科学的公路养护市场化改革和养护事业发展考核评价体系,落实县(区)和市级相关部门责任,常态跟进督导,加强监督检查,细化考核指标,定期通报情况,及时准确掌握公路养护市场化改革推进情况和出现的新情况、新问题,适时调整政策措施,推动公路养护市场化改革健康稳步发展。

  (十五)加强宣传引导。加强舆论宣传与先进典型报道,主动回应社会关切,正确引导社会预期,增强社会对公路养护市场化的普遍认知,最大限度凝聚共识,为深化公路养护市场化改革营造良好环境。

  巴中市人民政府办公室

  2017年11月9日